Históricamente los pueblos y comunidades indígenas han estado en los márgenes cuando no totalmente excluidos de la legislación mexicana. La diversidad no tuvo cabida en el pacto fundacional del México independiente, ni en el marco jurídico que se desarrollaría para normarlo (Juan, 2024); casi dos siglos de la historia nacional se vivieron en una ficción constitucional: considerar que México era un país homogéneo cuando en su territorio había múltiples culturas, lenguas, sistemas de organización (El Nigromante, citado por Clavero, 1994).

Situación que ha tenido efectos perniciosos para la vida de pueblos y comunidades; por un lado, se desconocen sus sistemas normativos (también denominados “usos y costumbres”) que regulan su vida interna, amparan su estructura institucional y sus prácticas colectivas; se criminaliza la impartición de la justicia comunitaria; se vulnera su autonomía.

Por el otro, quedan en estado de indefensión ante proyectos y acciones que atentan contra sus territorios, recursos naturales, culturas y sistemas de organización, lo que ha permitido el despojo y neo-colonización de los territorios de los pueblos indígenas.

En este contexto, si la colonización española tuvo su eje conductor en el despojo de las tierras para la explotación de los recursos naturales, los yacimientos de oro y plata, principalmente; en el México independiente poco cambió la situación. El Porfiriato abrió las puertas a la explotación extranjera y aunque los gobiernos posrevolucionarios la cerraron un poco tras la expropiación petrolera de 1938, en el tenor de nacionalizar los recursos estratégicos, sólo cambiaron de manos al establecer reglas que privilegiaron la explotación a favor de los empresarios nacionales. En la industria minera, como en las concesiones a los recursos naturales se expandió a la explotación indiscriminada de las materias primas en estas regiones, la forestal, por ejemplo; o el aprovechamiento de la energía eólica, en época más reciente.

La férrea defensa del territorio de las comunidades indígenas, sin embargo, no cejó. A lo largo del siglo XIX, XX y lo que va de siglo del XXI encontramos un sinnúmero de movimientos, rebeliones armadas, conflictos, en que la defensa de la autonomía y la identidad son resistencia y motor.

En los últimos cincuenta años se gestaron nuevas luchas. En 1980-82, comunidades zapotecas y chinantecas de Oaxaca se organizaron para luchar en contra de concesiones a la explotación forestal de sus bosques; la Organización para la Defensa de los Recursos Naturales de la Sierra Juárez (ODRENASIJ) conjuntó a las comunidades de la Sierra Norte de Oaxaca, luego se sumaron otras regiones, para después trascender al plano nacional al incorporarse comunidades de otras entidades, como Michoacán. El resultado fue la cancelación de las concesiones. Un paso trascendente que marcó nuevos derroteros para las últimas cinco décadas.

El uso estratégico del marco jurídico –el litigio se procesó vía un amparo y la movilización política— fue la continuación de una estrategia seguida también históricamente (Warman, 1978).

Entre 1970 y 1980 se gestaron nuevas rutas. Surge un movimiento indígena que marca de manera clara su distancia del Estado y en las montañas de Oaxaca, Guerrero, Michoacán, Chiapas, entre otras, se inicia una discusión sobre los derechos que tenían que serles reconocidos a pueblos y comunidades. Inicia una nueva etapa de la lucha: la exigencia del reconocimiento a la libre determinación y autonomía, al territorio y al desarrollo propio, son los ejes en los cuales se establece la agenda de reivindicaciones y la exigencia de su reconocimiento como sujeto colectivo social, político y jurídico.

Movilizaciones y exigencias que empezaron a tener impactos en legislaciones de las entidades federativas: en Oaxaca en la década de 1970, las leyes de las Lenguas Mixteca y Zapoteca marcaban este reconocimiento a derechos lingüísticos; en contradicción, la Ley de Integración Social continuaba la política de integración cultural. En esa entidad en los 1980 se crea la Procuraduría de Defensa del Indígena.

En contrasentido, el neoliberalismo se asentaba en México e inició una serie de transformaciones legales para construir lo que Rodríguez (2020) define como la “gobernanza del despojo”: la construcción de un entramado jurídico e institucional con la finalidad de establecer condiciones para la expansión del neoliberalismo.

Dos caminos –el neoliberalismo y la lucha por el reconocimiento de los derechos indígenas— que hicieron implosión en el sistema jurídico mexicano en los 1990.

En el plano internacional se aprobó en 1989 el Convenio 169 de la OIT que México ratificaría en 1990. Desde las entidades federativas se iniciaron cambios constitucionales en materia indígena, como en Chiapas, Hidalgo, Guerrero, Oaxaca y Querétaro, que los realizaron antes de la reforma a la Constitución federal de 1992; otras nueve entidades modificaron su constitución local entre 1992 y 2001: Sonora, Chihuahua, Estado de México, Quintana Roo, Michoacán, San Luis Potosí, Chiapas, Nayarit y Sinaloa (Bailón, 2008). 

Oaxaca daría un paso adelante en 1990 con una profunda reforma constitucional en materia indígena, que decantaría en 1995 en el reconocimiento a la elección de los Ayuntamientos por los “usos y costumbres” de las comunidades indígenas; 30 años después 418 de sus 570 municipios se encuentran en este régimen electoral. Hubo más cambios normativos en esa entidad: en 1998 reconocieron a las comunidades indígenas como sujetos de derecho público y a la jurisdicción indígena; en 2015 reconocen la atribución de las asambleas a la “terminación anticipada de mandato” de sus gobernantes”, se reconoce al pueblo afromexicano y se crea la Sala de Justicia Indígena en el poder judicial, entre otros avances trascendentales.

En Tlaxcala la figura de “presidencias auxiliares” se convirtió “presidencias de comunidad”, garantizando la representación comunitaria en los Ayuntamientos, cuyos titulares tienen todas las prerrogativas de los concejales y pueden ser electos por “usos y costumbres”. Sonora reconocería la figura de Regidurías étnicas en 1995. En Guerrero se reconoce a la policía comunitaria en 2011, aunque en 2018 se elimina del marco jurídico de esa entidad (Juan, 2016 y 2024).

En 1992, esta divergencia llega a la Constitución mexicana. Por un lado, su artículo 4º, reconoce que “México es una nación pluricultural, sustentada en sus pueblos indígenas”. Un reconocimiento no menor, pero que no pasaba de ser declarativo al no desarrollar una legislación secundaria que les reconociera derechos concretos.

Por el otro, se hace una profunda reforma al artículo 27 constitucional que establece condiciones para que la propiedad colectiva de la tierra, antes inalienable, pueda convertirse en propiedad privada. A diferencia de la indígena, sí se realizaron a un conjunto de transformaciones legales e institucionales para generar las condiciones que permitieran la intervención de la industria extractiva y las empresas trasnacionales para la explotación de los recursos naturales asentados en su mayor parte en regiones indígenas (Rodríguez, 2020), algunas de las cuales enunciamos a continuación

La Ley Minera (1992) otorga preferencia a la minería sobre cualquier otro tipo de uso del suelo –incluidas las Áreas Naturales Protegidas; establece incentivos y facilidades para otorgar concesiones e incrementa su duración hasta cincuenta años, prorrogables por un periodo similar; da al concesionario el derecho de aprovechar las aguas para las minas y de obtener la concesión preferente para su uso. La Ley de Aguas Nacionales (1992 y 2004), abrió al capital privado la concesión de agua potable y al tratamiento de aguas residuales. La Ley Forestal (1992) establece la participación de la iniciativa privada en la producción forestal; en 2003 es sustituida por la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, la cual refrenda los derechos de los dueños privados y formaliza apoyos a plantaciones comerciales a gran escala.

Ese entramado jurídico se ha traducido en un conjunto de políticas públicas y programas en regiones indígenas diseñadas para conducirlas a procesos de privatización. Es el caso del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE) y sus sucesores.

Situación que se acrecienta con el llamado Pacto por México (2012-2014) que firmaron los tres principales partidos políticos de la época (PAN, PRI y PRD), con el objetivo de realizar reformas constitucionales y legales en materia: político/electoral, educativa, hacendaria, energética y de hidrocarburos. Este conjunto de reformas legislativas se estableció para incentivar la inversión del capital privado, a la cual se otorgaron amplias facilidades para otorgarles concesiones de aguas, hidrocarburos, minería, permisos para la generación de electricidad y para la construcción y operación de obras de infraestructura, etcétera (Rodríguez, 2020).

En respuesta a esa política neocolonizadora y extractivista, en 1994 irrumpe el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), que empuja cambios al marco jurídico, al negociar y firmar con el gobierno mexicano los “Acuerdos de San Andrés”, que se convertirían en la síntesis reivindicatoria de los derechos indígenas y que serían traicionados por el gobierno de Ernesto Zedillo. El EZLN y el Congreso Nacional Indígena, se convirtieron en el espacio articulador del movimiento indígena y de las múltiples luchas y resistencias que pululaban en el país. Fueron también factor fundamental para el fin de la hegemonía priista; en 2000 el Partido Acción Nacional (PAN), llega a la presidencia de la nación.

El primer gobierno del PAN envió en 2001 la iniciativa de reforma constitucional construida con base en los Acuerdos de San Andrés. La reforma del artículo 2º constitucional aprobada por el Congreso de la Unión si bien reconocía un conjunto de derechos esenciales en la lucha indígena, entre ellos el de libre determinación y autonomía a pueblos y comunidades, al tiempo establece candados para hacerlos inviables.

Para ejercer plenamente esos derechos, la exigencia del movimiento indígena y el compromiso signado en los Acuerdos de San Andrés era el reconocimiento de pueblos y comunidades como sujetos de derecho público, esto es, que tuvieran la capacidad de ejercer derechos como colectivos y a través de sus autoridades propias, así como que pudiesen contraer o ser sujetos de obligaciones legales. Lejos de ello, la reforma de 2001 les otorgar el carácter de “entidades de interés público”, con lo cual los reduce a ser receptores pasivos de la atención estatal, a través de programas y acciones de gobierno, sin que puedan participar en su construcción.

Además, establece que las características de la autonomía serán reguladas en las entidades federativas, lo que se traduce en un reparto discrecional del reconocimiento. En lo que va del siglo XXI en la totalidad de entidades federativas gradualmente incorporaron tal reconocimiento en sus constituciones locales. Igualmente, a excepción de Tamaulipas y Zacatecas, todas las entidades tienen una ley reglamentaria de esos derechos; algunas incluso tienen otras leyes para fortalecer el entramado jurídico; Durango, San Luis Potosí y Oaxaca tienen una ley de consulta indígena, por ejemplo (mucha de esta legislación se encuentra en el marco jurídico que ha construido el OPIRNA).

En el plano internacional en 2007 se aprueba la Declaración de Naciones Unidas para los Pueblos Indígenas y en 2016 la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Mientras, el Instituto Nacional Indigenista (INI) es sustituido por la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) en 2003 y ésta se transforma en Instituto Nacional de Pueblos Indígenas (INPI) en 2018. De una política que pretendía la integración cultural (INI), pasaría a una búsqueda de integración al modelo de desarrollo imperante (CDI) y, finalmente, a un atisbo de reconocimiento a sus derechos (INPI), con los claroscuros de cada etapa. Además, se promulga la Ley de Derechos Lingüísticos (2003); Ley de Creación del INPI (2018) y la Ley de Protección al Patrimonio Cultural (2022). En una decena de leyes secundarias se adiciona el tema indígena, aunque sin efectos concretos. En 2011, se reforma el artículo 1º de la Constitución mexicana, para incorporar los tratados internacionales al bloque de constitucionalidad, que abre otras posibilidades a la defensa de derechos indígenas.

En este contexto no es casual que las regiones indígenas se encuentren en conflictividad permanente, pues resisten a las agresiones externas. Como tampoco que las comunidades hagan uso de la movilización social y del litigio para defender y ejercer sus derechos (Juan, 2024) como algunos ejemplos que enunciamos.

En materia de autonomía política Cherán, Michoacán; Ayutla de Los Libres, Guerrero; y Oxchuc, Chiapas, lograron en tribunales el reconocimiento a la elección por “Usos y Costumbres” de sus Ayuntamientos. Cuatro municipios fueron reconocidos como indígenas en Morelos; tres más en Guerrero al que se sumaros dos afromexicanos.

En defensa del territorio, San Miguel del Progreso, Malinaltepec, Guerrero, mediante el empleo de un peritaje antropológico (Sierra, 2016) logró que la empresa minera que buscar explotar minerales, se retirara.

En Oaxaca tras décadas de elecciones anuladas, empleando el litigio estratégico y peritajes antropológicos en 2017 el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación reconoce que un porcentaje importante de municipios en esa entidad se integran por comunidades indígenas autónomas entre sí. También en esa entidad la Coordinadora de Pueblos Unidos en Defensa del Agua (COPUDA) logra un acontecimiento inédito en América Latica. Como resultado de un proceso de consulta mandatado por los tribunales, obtuvieron el reconocimiento para la coadministración de los mantos freáticos en la región Xnizaa (nuestra agua, en zapoteco), establecido en un decreto de la Presidencia de la República (DOF: 24/11/2021).

Las comunidades rarámuris Bosques de San Elías Repechique y Guasachique, asentadas en Chihuahua, lograron que un tribunal les reconociera la titularidad de su territorio. Posteriormente, la Presidencia de la República en diciembre de 2024, se los reconocería como propiedad comunal tradicional (DOF 20/12/2024).

Con esta historia de tensiones y desencuentros, en septiembre de 2024 se aprueba la reforma constitucional en materia indígena y afromexicana que da avances trascendentales en el reconocimiento a sus derechos, siendo un eje central el reconocer su carácter de sujetos de derecho público y un amplio catálogo que da contenido y posibilidades de concreción efectivas. En construcción se encuentra su ley reglamentaria. Es un hecho que podría permitir en los siguientes años una reconfiguración del federalismo mexicano, una concreción real del pluralismo jurídico y una ruta que esperamos conduzca a la constitución de una nación pluricultural.

En los dos siglos de historia de México, pueblos y comunidades indígenas han defendido su territorio, organización e identidad cultural, con ello, la diversidad del país y sus recursos naturales; y lo han hecho en las peores condiciones normativas e institucionales. Es tiempo de cambiar esta situación.